Il Consiglio di Stato respinge il ricorso (principale) proposto dalla società La Cercola Srl, già Immobiliaria Srl, contro il Comune di Verona che aveva ritenuto non conforme la lottizzazione di San Michele Extra denominata PUA La Cercola.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) nel pronunciare la Sentenza n. 5340/2021(depositata il 15 luglio) per l’annullamento ovvero la riforma della Sentenza del TAR Veneto n. 362/2019, che ha pronunciato sui ricorsi n. 1262/2017 e n. 757/2018 R.G. proposti contro il Comune di Verona quanto al piano urbanistico attuativo denominato “Cercola” e disciplinato dalla scheda 402 del piano degli interventi, ha dato ragione all’Amministrazione comunale che aveva ritenuto non conforme la lottizzazione di San Michele Extra denominata Cercola.
Come sempre in questi intricati casi ripercorriamo quanto accaduto. La ricorrente appellante (La Cercola Srl) è proprietaria nella zona sud est del Comune di Verona, in località San Michele Extra, di un terreno libero di circa 201.600 mq, su quest’area, ha ottenuto la possibilità di edificare 24.550 mq. di superfici commerciali, 20.000 mq. di superfici residenziali e 7.850 mq di superfici a terziario, subordinatamente all’approvazione di un Piano Urbanistico Attuativo (PUA), il tutto in base alla Scheda Norma 402 del Piano degli Interventi (PI) del Comune, così come approvato con deliberazione del Consiglio comunale 23 dicembre 2011 n. 91 (entrato in vigore il 1 marzo 2012).
Per ottenere l’approvazione del PUA necessario a urbanizzare l’area, la società ha formalizzato l’atto d’obbligo, con scrittura privata autenticata registrata il 31 agosto 2011 nella quale si è obbligata a riconoscere al Comune un “contributo di sostenibilità” attraverso la realizzazione di opere di pubblico interesse da cedere gratuitamente all’amministrazione, nella sostanza un parcheggio a servizio della progettata stazione dei filobus. Con delibera di Giunta del 7 aprile 2016 n. 142, il Comune ha adottato il PUA. Mentre è poi intervenuta la deliberazione del Consiglio comunale 10 febbraio 2017 n.8, in vigore dal 17 marzo 2017, quindi in ogni caso dopo la scadenza del termine di efficacia delle “previsioni operative”, che ha approvato la cd variante 22 al PI.
Con atto registrato a Verona il successivo 17 marzo 2017, la società ed il Comune hanno allora convenuto che una parte del sopra citato “contributo di sostenibilità” da corrispondere in natura fosse invece corrisposta in una somma di denaro, che la società, ha in seguito versato. La Sentenza di I grado ne deduce che ciò fosse avvenuto per tenere conto della delibera 8/2017 – in quel momento pubblicata, ma non ancora efficace – e far rientrare la scheda norma 402 fra quelle “confermate”, quindi ancora efficaci.
Dopo un ulteriore atto integrativo del 18 maggio 2017 in cui subordina i propri impegni verso il Comune all’ottenimento dell’autorizzazione per la struttura di vendita da realizzare nella superficie commerciale la società ha quindi ottenuto l’approvazione del PUA, con delibera della Giunta 9 giugno 2017 n. 224.
Il Comune non si è però prestato a stipulare la relativa convenzione urbanistica, pertanto la società ha proposto il ricorso al TAR di I grado 1262/2017, nel quale ha chiesto che nei confronti del Comune venisse emessa sentenza con gli effetti della convenzione stessa, ai sensi dell’art. 2932 c.c.
La disciplina urbanistica dell’area, nel frattempo, è stata modificata così come segue.
Con deliberazione della Giunta 11 maggio 2017 n. 174, il Comune ha proceduto a individuare in modo espresso le schede norma confermate per effetto della Variante 22, e fra queste la scheda 402.
Con successiva delibera sempre di Giunta 27 dicembre 2017 n. 442 il Comune ha però preso atto che “alcune delle schede incluse nell’elenco di quelle confermate in realtà presentano contenuti non compatibili con gli indirizzi e le norme della pianificazione di livello superiore, in particolare con l’art. 67 del PTCP che pone indirizzi per la localizzazione delle grandi strutture di vendita”.
Ciò posto, il Comune nella delibera 442/2017 avvia il procedimento di annullamento della delibera 174/2017, di ricognizione delle schede confermate, in particolare quanto alla scheda 402, per la quale osserva in primo luogo che essa prevede mq. 24.550 di superficie con destinazione commerciale, e quindi si pone in contrasto con l’art. 67 del PTCP. Sempre nella delibera 442/2017, ai fini del possibile annullamento, il Comune mette però in dubbio la legittimità della delibera 174/2017 per quanto concerne la scheda 402 anche per due profili ulteriori: il primo è la previsione per cui gli impegni assunti dalla società sono subordinati al conseguimento da parte della medesima dei titoli autorizzativi regionali necessari all’attivazione della grande struttura di vendita prevista dal PUA relativo; il secondo è la presenza nell’area di un piccolo specchio d’acqua, che il PUA andrebbe a interessare e di cui il Comune intende chiarire la possibile natura demaniale, a fini di tutela paesaggistica ed ambientale.
Con la successiva delibera della Giunta 19 aprile 2018 n. 109, il Comune ha quindi disposto di annullare, “dalla deliberazione di Giunta Comunale n. 174/2017, ogni e qualsiasi riferimento alla scheda norma 402 nonché dalla previsione contenuta nell’allegato 2 relativa alla conferma della scheda norma n. 402 e integrare l’esame operato sulla scheda e riportato nell’allegato 3 evidenziando le non conformità agli strumenti urbanistici di livello superiore” ed ha precisato che “Tale annullamento determina conseguentemente l’annullamento di tutti gli atti presupposti e conseguenti ovvero [del] l’accordo integrativo stipulato in data 17 maggio 2017 e [del] l’approvazione del PUA avvenuta in data 09 giugno 2017, con delibera di Giunta Comunale n. 224” .
Contro la delibera 109/2018 e contro gli altri atti da essa presupposti la società ha proposto il ricorso di I grado 757/2018, nel quale ha proposto anche domanda di risarcimento del danno, peraltro successivamente rinunciata (??) in corso di giudizio con apposita memoria del 10 maggio 2019.
Con la sentenza del TAR Veneto, sezione II, 16 ottobre 2019 n.362, il TAR ha riunito i ricorsi; ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso 1262/2017 ed ha accolto il ricorso 757/2018 limitatamente ad uno dei motivi dedotti, relativo ad una presunta mancanza nell’atto di annullamento di una congrua motivazione sulle ragioni che hanno portato il Comune a superare il ritenuto affidamento ingenerato nel privato dai precedenti propri atti dai quali si poteva presumere la possibilità di edificare l’area.
Successivamente alla sentenza, il Comune ha così agito sul piano amministrativo.
Con la delibera di Giunta 29 novembre 2019 n. 380, ha avviato, con salvezza dell’esito del giudizio, il rinnovo del procedimento di annullamento parziale dell’originaria delibera 174/2017. La società ha impugnato quest’atto con il ricorso TAR Veneto n.239/2020 R.G. che consta tuttora pendente.
Con la delibera del Consiglio 28 novembre 2019 n. 48, il Comune ha poi approvato una variante 23 al PI, già adottata con precedente delibera 20 gennaio 2017 n.1, variante che ha lo scopo dichiarato di adeguare il piano stesso alla legislazione regionale sul commercio, in particolare quanto alla localizzazione delle medie e grandi strutture di vendita, e per quanto qui interessa cancella le previsioni della scheda 402. La società ha impugnato anche questa variante, con il ricorso TAR Veneto n.617/2020 R.G., che a sua volta consta ancora pendente.
Per i giudici l’appello principale, nei cinque motivi di ricorso, è però infondato nel merito mentre è invece fondato, nell’unico motivo proposto, l’appello incidentale del Comune. Il Consiglio di Stato ha infatti condiviso quanto afferma il Comune nelle proprie difese, ovvero che la scheda 402, basilarmente, era divenuta inefficace per decorso del termine quinquennale di legge, e quindi su di essa in sé e per sé considerata il privato non avrebbe potuto fondare alcun affidamento. La delibera di annullamento qui impugnata è intervenuta su un illegittimo “recupero” della stessa scheda 402, che come si è detto si è prodotto per il compreso tra l’approvazione del PUA il giorno 9 giugno 2017 e la comunicazione di avvio del procedimento in autotutela del 27 dicembre 2017, e quindi per un tempo molto limitato, non suscettibile di ingenerare nel privato un affidamento che per essere superato richiedesse una motivazione particolarmente analitica, tenuto conto poi che, come osserva ancora giustamente il Comune, su questa base non erano stati stipulati né una convenzione urbanistica, né atti ad essa equiparabili.
Il Consiglio di Stato, in conclusione, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2021, per effetto della reiezione dell’appello principale e dell’accoglimento dell’incidentale, la sentenza di I grado va riformata nel senso della reiezione anche della domanda di annullamento contenuta ricorso di I grado 757/2018, fermo il restante contenuto della sentenza stessa, ovvero la dichiarazione di improcedibilità del ricorso 1262/2017 e la presa d’atto della rinuncia alla domanda risarcitoria proposta sempre con il ricorso 757/2018.
Le spese seguono la soccombenza, si liquidano in 15mila euro e sono commisurate ai minimi previsti dai parametri assunto come valore di causa la somma domandata a titolo di risarcimento, ovvero un valore di 12 milioni di euro.
Alberto Speciale
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