Permesso di costruire: durata, proroga e decadenza. Il Caso di Montorio, opera ferma da 20 anni

 

 

Quanto tempo dura il permesso di costruire? Quante volte può essere rinnovato? Cosa succede se i lavori non vengono ultimati nel tempo previsto? A queste domande cercherò di fare chiarezza in questo articolo. Il “caso limite” della costruzione sul laghetto Fontanon a Montorio, in attesa di essere ultimata dal 2001

Iniziamo col dire che l’efficacia temporale del permesso è disciplinata dall’art. 15 dal D.P.R. 380 del 6 giugno 2001 “Testo Unico dell’Edilizia” oltre che dalla L.R. del Veneto n. 61 del 27 giugno 1985 “Norme per l’assetto e l’uso del territorio” e successive modifiche.

L’inizio dei lavori deve avvenire entro un anno dal rilascio del permesso (rectius: “dal momento in cui il richiedente viene messo a conoscenza del rilascio” , cfr. Consiglio di Stato Sentenza 3823/2023) e deve essere comunicato al Comune. I lavori devono essere ultimati entro tre anni dall’inizio. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto (ma di questo ne parlerò in seguito). Se le opere non risultano ultimate nei termini di validità deve essere presentata una nuova richiesta di permesso, o Scia alternativa, oppure una Scia se le opere residue possono essere realizzate con la stessa.

Il permesso di costruire non ha una durata infinita e non può nemmeno essere prorogato più volte. Lo ricorda il TAR Campania, con la Sentenza n. 2323/2022, con la quale ha spiegato i principi base dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Nel giudicare il caso, il TAR ha richiamato proprio l’art. 15 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, il quale prevede che:

• nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori;
• il termine per l’inizio dei lavorinon può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo;
• il termine di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre annidall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga.

Secondo l’orientamento prevalente nella giurisprudenza amministrativa, la decadenza del permesso di costruire per inutile decorrenza dei termini opera di diritto in conseguenza dell’inutile decorso del tempo, e non dipende da un atto amministrativo, che eventualmente assume solo carattere dichiarativo per non collegare la decadenza ad un comportamento dell’Amministrazione, con possibili disparità di trattamento tra situazioni identiche.

Inoltre, come confermato più volte in giurisprudenza, l’inizio lavori, ai sensi dell’art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001, deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto. Pertanto, i lavori debbono ritenersi iniziati quando “consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici”.

Come spiega il giudice amministrativo, mutuando dall’art. 15 D.P.R. 380/2001, è indubbio che la proroga del citato termine annuale possa essere accordata, con provvedimento motivato per:

• fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso;
• in considerazione della mole dell’operada realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive,
• difficoltà tecnico-esecutiveemerse successivamente all’inizio dei lavori;
• quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.

Allo stesso modo, è altresì indubbio che la richiesta di proroga debba essere in ogni caso presentata prima della decorrenza del termine ultimo previsto nel titolo edilizio e ciò proprio in virtù del fatto che la pronunzia di decadenza del permesso a costruire ha mera natura ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso a costruire per l’inerzia del titolare a darvi attuazione, oltre che un carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art 15 D.P.R. 380/01 citato.

La proroga dei termini è un provvedimento modificativo (di secondo grado), che sposta solo la scadenza del titolo. Oltre a questo regime di proroga a regime, ricordo le tre proroghe speciali, di tipo condizionato e temporaneo, emanate col D.L. 69/2013, dalla L. 51/2022 e dalla L. 14/2023.

Tuttavia il Comune ha precisi obblighi nel dichiarare la decadenza del permesso di costruire, qualora decorsi tali termini.

La decadenza nel tempo dei titoli edilizi è principio cardine della disciplina urbanistica rispondendo all’esigenza di assicurare la realizzazione entro tempi certi delle trasformazioni assentite con il titolo edilizio e alla necessità di tutelare l’interesse pubblico a consentire quelle sole trasformazioni del territorio che corrispondono alle esigenze attuali della collettività, individuate dalla pianificazione urbanistica vigente.

L’art. 15, in esame, nel disciplinare l’ipotesi della decadenza del titolo edilizio, impone a tal fine un’istruttoria ad hocnon potendo un provvedimento di tal fatta conseguire a valutazioni del Comune sommarie o effettuate nel contesto di altri procedimenti (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2022, n. 11110). Il tutto alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti dell’atto adottato devono essere accertati dall’autorità emanante (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1990 n. 343).

Per garantire la certezza giuridica e la trasparenza, l’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso di decadenza del titolo edilizio nei termini stabiliti dall’art. 15 del testo unico dell’edilizia, anche se con effetti ex lege (cfr. Cons. Stato Sentenza n. 2757/2023).

La ratio dei termini decadenziali del permesso di costruire previsti dall’art. 15 DPR 380/2001 sta nell’obiettivo di mantenere il controllo sull’attività di edificazione, ovviamente per sua natura non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma, anche, successivamente al momento della realizzazione, garantendo solo entro limiti temporali ragionevoli il compimento dell’opera iniziata (cfr. Cons. Stato n. 6628/2018, n. 3283/2017).

Per il fatto che l’effetto decadenziale ha carattere automatico, la declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento avente non solo carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio o completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art. 15, comma 2 TUE, ma anche natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo precedentemente rilasciato (cfr. Cons. di Stato n. 11110/2022, n. 6628/2018, n. 4007/2016).

Pertanto, il venir meno ex tunc dell’efficacia del permesso di costruire per il mancato rispetto del termine di fine lavori in assenza di tempestiva domanda di proroga si riverbera sugli effetti dei successivi titoli edilizi che non possono ritenersi efficaci trattandosi di richieste di varianti rispetto ad un titolo edilizio principale privo di efficacia. (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n. 4179/2020).

Il più volte citato art. 15 del T.U. 380/2001, per il caso di infruttuosa scadenza del termine di ultimazione dei lavori, prevede al comma 3 che “La realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire”.
In tal senso, non è richiesto che le opere di completamento rivestano una particolare natura intrinseca: occorre soltanto che si tratti delle opere necessarie, secondo il progetto originario, a completare l’intervento.
Ciò però non è sufficiente a consentirne la realizzazione, che passa per il rilascio di un nuovo permesso di costruire e presuppone quindi che esse, nel momento in cui esso viene richiesto, siano compatibili con la disciplina urbanistico edilizia del momento. (cfr. Cons. Stato, Sez. V, sentenza n. 3887/2017).

La decadenza del permesso di costruire può avere conseguenze prolematice in ragione delle situazioni intervenute successivamente al rilascio.

1.       Illegittimità esecuzione opere e interventi edilizi con titolo decaduto.

L’esecuzione dei lavori col permesso di costruire decaduto configura abuso edilizio penalmente sanzionabile, in quanto ipotesi di interventi effettuati in assenza di tale titolo abilitativo (Cass. Pen. n. 17971/2010) in caso di:

• mancato inizio dei lavori entro i termini;
• prosecuzione e completamento opere oltre il termine scaduto di fine lavori.

Il termine di efficacia e durata triennale del permesso di costruire è tassativo e perentorio, tuttavia, possono essere prorogati a certe condizioni.

2. Sopravvenienza di nuove previsioni e limiti con nuovi strumenti urbanistici adottati (PRG).

Il Testo Unico Edilizia stabilisce che l’abilitazione a costruire decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio. 

La regola generale prevede pertanto l’assoggettamento di qualsiasi intervento edilizio alle nuove regole, prescrizioni e parametri urbanistico edilizi stabiliti dall’adozione di strumenti urbanistici o di pianificazione territoriale di tipo generale e/o attuativo; essi possono introdurre limiti e restrizioni o, peggio ancora, impedire lo stesso intervento che risultava fattibile prima dell’adozione.

L’unica ipotesi che esclude a tempo determinato dalla sopravvenienza di nuove previsioni urbanistico edilizie è la conclusione dei lavori già autorizzati entro il termine di fine lavori correlato al Permesso di costruire.

Tuttavia, la necessità o meno dell’adozione di un provvedimento formale che attesti la decadenza del permesso di costruire è una questione su cui si registrano posizioni differenti. Un primo orientamento [1] ritiene necessaria detta adozione. Altre pronunce [2], invece, hanno sostenuto la non necessità dell’adozione di un provvedimento espresso.

Di recente, la tesi della necessità dell’adozione di un provvedimento formale per l’operatività della decadenza del permesso di costruire è stata ribadita dal TAR Campania, Salerno, Sez. II, Sentenza del 13 novembre 2023, n. 2544. Nell’occasione è stato ricordato che “Secondo la giurisprudenza, la decadenza del permesso di costruire costituisce un effetto che discende dall’inutile decorso del termine di inizio e/o completamento dei lavori autorizzati; condizione indispensabile perché detto effetto diventi operativo è l’adozione di un provvedimento formale da parte del competente organo comunale, ancorché meramente dichiarativo e con efficacia ex tunc, qualunque sia l’epoca in cui è stato adottato e quindi anche se intervenuto molto tempo dopo che i termini in questione siano inutilmente decorsi, e ancorché i suoi effetti retroagiscano al momento dell’evento estintivo, da adottarsi previa apposita istruttoria; la ragione, che giustifica l’obbligo per l’ente locale di adottare un atto che formalmente dichiari l’intervenuta decadenza del permesso di costruire, è stata individuata nella necessità di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustifichino la pronuncia stessa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza n. 2757 del 16 marzo 2023)”.

Se l’intervenuta decadenza del permesso di costruire non è stata puntualmente formalizzata in un espresso provvedimento amministrativo, nei termini giurisprudenzialmente richiesti, la (eventuale) conseguente ordinanza di demolizione è illegittima (come avvenuto nel caso di specie).

     Orbene il caso dell’opera edilizia “incompiuta” sul laghetto Fontanon a Montorio in via della Segheria, rappresenta un caso scuola. Trattasi di una costruzione da oltre 20 anni ferma, doveva essere un salone espositivo (show room) dei prodotti della ditta di pellami Sapel ma l’opera non è mai stata ultimata. Risale infatti al 20 settembre 2001 il rilascio del permesso di costruire.

Ora, in seguito alla Variante 29 (Amministrazione Sboarina), la stessa opera, il cui permesso di costruire prevedeva tutt’altro, ha ricevuto nel 2022 l’approvazione di una “Scia alternativa al permesso a costruire contestuale ad autorizzazione paesaggistica semplificata a nome River Immobilia Srl per intervento di completamento opere e cambio d’uso da magazzino espositivo a pubblico esercizio” per la realizzazione di una pizzeria con circa 200 coperti (tra spazi interni ed esterni) con la previsione di soli 15 posti auto.

Segnalo, inoltre, che nell’area, oltre che da questo provvedimento,  si prospetta, sempre per la Variante 29,  la costruzione di oltre 100 appartamenti che sommandoli al possibile traffico del nuovo locale commerciale potrebbe incrementare considerevolmente il numero di auto. L

Il Comune di Verona, l’ente che dovrebbe (deve) tutelare gli interessi pubblici e il bene comune potrebbe (può), vista anche la grande determinazione dei cittadini nel voler fermare la continua cementificazione del suolo (raccolte oltre 1200 firme nel 2022 ed è in corso una seconda raccolta) e che nessuna delle richieste presentate da Associazioni locali e Circoscrizione Ottava, è stata accolta, rivedere  le proprie scelte e ridimensionare fortemente il progetto di variante e di conseguenza bloccare anche la SCIA per tutto quanto detto fino ad ora.

Aggiungo infine una domanda: perchè il permesso di costruire, decaduto di fatto naturalmente a seguito della mancata ultimazione dei lavori, non è stato formalmente dichiarato anche dagli uffici comunali?

Le persone, i cittadini, vogliono trasparenza e chiarezza, dopo 20 anni. Riuscirà a farla  l’Amministrazione Tommasi laddove le altre non ci sono riuscite? Basta(va) emanare il provvedimento per dichiarare persa l’efficacia del titolo abilitativo con l’articolo 15 del D.P.R. 380/01 così come previsto (anche) dal Regolamento comunale.

Alberto Speciale

—

 [1] :

• TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 2 novembre 2022, n. 2893: “La decadenza del permesso di costruire deve essere previamente “contestata” dall’amministrazione all’interessato, mediante l’avvio di un procedimento ad hoc: ciò al fine di consentire a quest’ultimo di controdedurre in ordine alle ragioni, di fatto e di diritto, che gli avrebbero impedito di completare i lavori assentiti nei termini all’uopo previsti dall’art. 15 D.P.R. n. 380/2001 e, dunque, fornire al Comune tutti gli elementi utili alla valutazione circa l’effettiva decadenza del titolo edilizio. Quanto sopra in conformità al consolidato orientamento, secondo cui «la decadenza della concessione deve necessariamente tradursi in un provvedimento espressoche ne accerti i presupposti e ne renda operanti gli effetti, il quale, ancorché a contenuto vincolato, ha carattere autoritativo e non è sottratto all’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 l. n. 241 del 1990 né alla comunicazione di avvio del procedimento, prescritta dall’art. 7 della stessa legge» (così T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 21/01/2022, n. 202)”;
• TAR Veneto, sez. II, sent. 17 dicembre 2021, n. 1528: “la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavorinei termini prescritti dall’art. 15, c. 2, del d.P.R. 380/2001, deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento del competente organo comunale all’esito di apposita istruttoria, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza”.
• TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 19 maggio 2020, n. 890: “È illegittima l’ordinanza demolitoria che pone a suo fondamento l’intervenuta –ma non dichiarata – decadenza del titolo abilitativo edilizio (T.A.R. Napoli, Sez. VIII, 8.5.2018, n. 3065; T.A.R. Pescara, Sez. I, 14.11.2014, n. 449), tenuto conto che la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento dell’amministrazione (Cons. Stato, Sez. V, 12.5.2011, n. 2821)”.
• TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 3 aprile 2020, n. 1322: “La perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento del competente organo comunale all’esito di apposita istruttoria, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privatocirca l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza. Infatti, l’istituto della decadenza del permesso di costruire di cui alla citata disposizione, pur avendo natura dichiarativa e vincolata, presuppone, a garanzia degli interessi privati coinvolti, un atto di accertamento di un effetto legale che si riconnette al manifestarsi dei presupposti normativi, con la conseguenza che può ben affermarsi che l’operatività della decadenza postula sempre l’intermediazione provvedimentale, in assenza della quale il titolo edilizio dovrà continuare ad essere considerato assolutamente vigente”.
• TAR Toscana, sez. III, sent. 7 febbraio 2020 n. 170: “Per giurisprudenza consolidata, la decadenza del permesso di costruire, conseguente all’inosservanza del termine massimo per l’inizio dei lavori, pur discendendo direttamente dalla legge, necessita comunque di un provvedimento comunale che la accerti, con effetti dichiarativi, sia per verificare l’effettivo decorso del termine, sia per accertare che non ricorrano cause di forza maggiore che possano giustificare la sospensione o la proroga del termine stesso”.

[2]:

• il TAR Toscana, sez. III, nella sent. 3 marzo 2022, n. 271, secondo cui “Una volta che sia inutilmente decorso il termineper il compimento dei lavori, la decadenza si produce dunque di diritto, qualora il termine stesso non sia stato prorogato, senza che peraltro vi sia bisogno di alcuna pronuncia espressa da parte dell’amministrazione, a differenza di quanto avviene per la proroga, che invece richiede un provvedimento motivato (Cons. Stato, sez. II, 17 febbraio 2021, n. 1451). La pronuncia espressa della decadenza, infatti, non è nemmeno necessaria, giacché, diversamente opinando, si farebbe dipendere la decadenza non solo – secondo lo schema legale – dal comportamento inerte del titolare del permesso di costruire, ma anche dall’intervento della pubblica amministrazione, che potrebbe in taluni casi adottare il provvedimento espresso e in altri casi omettere di farlo, con possibili disparità di trattamento tra situazioni che nella sostanza si presenterebbero identiche”;
• il TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, nella sent. 18 aprile 2019, n. 849, secondo cui la decadenza “opera di diritto, con la conseguenza che non è richiesta l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso”.