La IV Sezione del Consiglio di Stato, con Sentenza non definitiva n. 4943/2020, ha rimesso alla Corte di giustizia UE la questione della compatibilità con i principi comunitari di proporzionalità e precauzione delle disposizioni interne nella parte in cui prevedono la sospensione per quindici giorni della licenza all’esercizio dell’attività per chiunque venda o somministri ai minori di anni 18 i prodotti del tabacco o sigarette elettroniche o contenitori di liquido di ricarica, con presenza di nicotina o prodotti del tabacco di nuova generazione.
La controversia ha per oggetto la sanzione amministrativa accessoria della sospensione per 15 giorni della licenza all’esercizio dell’attività di una rivendita di tabacchi, irrogata al titolare per l’accertata vendita di sigarette ad un minore di anni 18. La sospensione della licenza è stata disposta in applicazione dell’art. 25, c.2, del R.D. 24 dicembre 1934, n. 2316, come sostituito dall’art. 24, c.3, del D.Lgs. n. 6 del 2016.
La vendita di sigarette ad un minore di età è stata accertata mediante un controllo, nel febbraio 2016, ed è stata contestata al titolare della licenza, che ha provveduto a pagare la sanzione amministrativa pecuniaria nella misura ridotta di euro 1.000,00.
Il titolare della rivendita ha impugnato dinanzi al TAR il provvedimento, e gli atti connessi, con tre motivi:
- con il primo ha eccepito l’illegittimità costituzionale dell’art. 24 comma 3, del d.lgs. n. 6 del 2016, ha invocato, inoltre, la disparità di trattamento rispetto alla fattispecie analoga (divieto di vendita di alcool ai minori), per la quale la legge italiana, in ragione della esigenza di equilibrio e proporzionalità, ha previsto la sospensione dell’esercizio solo a partire dalla seconda violazione e l’applicazione di sole sanzioni pecuniarie in occasione della prima trasgressione;
- con il secondo motivo, il ricorrente, ha, subordinatamene, chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo, ai sensi dell’art. 267 del TFUE per il ritenuto contrasto con il diritto dell’Unione europea;
- con il terzo motivo, infine, ha lamentato la violazione del principio del ne bis in idem sotto il profilo che la sanzione prevista dall’art. 16 del capitolato d’oneri per la vendita di generi di monopolio costituisce un doppione di quella stabilita dall’art. 25.
In particolare, secondo il ricorrente, nell’attuare la direttiva il legislatore italiano non avrebbe applicato il principio, secondo il quale gli Stati non possono imporre obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino tutelate dal diritto dell’Unione europea in misura superiore – cioè sproporzionata – a quella strettamente necessaria per il pubblico interesse ai fini del raggiungimento dello scopo che la medesima autorità è tenuta a perseguire. Invece, l’obiettivo di ridurre la diffusione del fumo tra i giovani (considerando n. 8) avrebbe potuto essere perseguito con oneri minori e meno restrittivi, attraverso un apparato sanzionatorio improntato a meccanismi di effettiva progressività e gradualità, idoneo a garantire al trasgressore una sanzione che non ne compromettesse di fatto, sin dalla prima violazione, la sopravvivenza quale operatore economico.
Il primo giudice, TAR per la Toscana – Sezione II, con la sentenza n. 1527 del 27 novembre 2018, ha rigettato il ricorso ritenendo manifestamente infondata la prospettata questione di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, del r.d. 24 dicembre 1934, n. 2316 – come sostituito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 6 del 2016.
Il primo giudice, inoltre, ha ritenuto infondata la richiesta di disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 TFUE, per l’assunta contrarietà del più volte menzionato art. 25 in argomento alla disciplina europea, perché proprio il diritto europeo pone in particolare risalto l’obiettivo della tutela dei minori dal fumo: il considerando 8 della direttiva 2014/40/UE stabilisce che i “prodotti del tabacco non sono una merce comune e, in ragione degli effetti particolarmente dannosi del tabacco sulla salute umana, la protezione della salute merita un’attenzione particolare, soprattutto per ridurre la diffusione del fumo tra i giovani”; il successivo considerando 21 aggiunge che “gli Stati membri dovrebbero essere incoraggiati ad impedire la vendita di tali prodotti a bambini e adolescenti tramite l’adozione di misure appropriate che stabiliscano limiti di età e li facciano rispettare”. Queste previsioni, lette assieme al disposto dell’art. art. 23, c.3, della direttiva 2014/40/UE, secondo cui “le sanzioni previste sono efficaci, proporzionate e dissuasive”, portano ad escludere che sussista un contrasto tra la sospensione prevista dalla normativa interna e la disciplina europea.
Quanto alla violazione del principio del “ne bis in idem” sanzionatorio, dedotta con il terzo motivo di ricorso, il primo giudice ha ritenuto la censura inammissibile per difetto di interesse perché, nella specie, viene in considerazione solo ed esclusivamente la sanzione della sospensione di cui all’art. 25 cit. e non può ritenersi che essa sia illegittima per violazione di quanto disposto da una previsione del capitolato d’oneri; venendo in rilievo, al più, la questione della legittimità della previsione di tale capitolato, che è profilo estraneo al giudizio.
L’originario ricorrente ha proposto appello avverso al Consiglio di Stato la suddetta sentenza con due motivi, ripercorrendo criticamente le argomentazioni del primo giudice, ritenute frettolose ed erronee, e riproponendo i corrispondenti motivi, primo e secondo, già articolati dinanzi al TAR; in particolare, arricchendo il primo con più puntuali esplicazioni della propria tesi.
In conclusione il Collegio rigetta il primo motivo di appello e rimette la decisione del secondo motivo alla pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione Europea la questione se l’art. 25, c.2, R.D. 24 dicembre 1934, n. 2316, come sostituito dall’art. 24, c.3, D.Lgs. n. 6/2016 (Recepimento della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la Direttiva 2001/37/CE) – nella parte in cui stabilisce che “A chiunque vende o somministra ai minori di anni diciotto i prodotti del tabacco o sigarette elettroniche o contenitori di liquido di ricarica, con presenza di nicotina o prodotti del tabacco di nuova generazione, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500,00 a euro 3.000,00 e la sospensione per quindici giorni della licenza all’esercizio dell’attività” – violi o meno i principi comunitari di proporzionalità e di precauzione, quali risultanti dall’art. 5 del TUE, dall’art. 23, c.3, della Direttiva 2014/40/UE, dando prevalenza al principio di precauzione senza mitigarlo con quello di proporzionalità e in tal modo sacrificando in modo sproporzionato gli interessi degli operatori economici a vantaggio della protezione del diritto alla salute, così non garantendo il giusto equilibrio tra i diversi diritti fondamentali, per di più mediante una sanzione che non persegue efficacemente l’obiettivo di disincentivare la diffusione del fumo tra i giovani.
Ricordo che il tema scelto dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la Giornata mondiale senza tabacco 2020, che si celebra ogni 31 maggio, è stato: “Tabacco e tattiche dell’industria per attirare le giovani generazioni”. L’OMS vuole sfatare alcuni miti sul tabacco per fornire ai giovani conoscenze e strumenti per fare scelte di vita salutari e non cedere alle lusinghe di prodotti gravemente nocivi per la salute.
L’uso di tabacco è responsabile del 25% di tutti i decessi per cancro a livello globale. La nicotina e prodotti del tabacco aumentano anche il rischio di malattie cardiovascolari e polmonari. Oltre 1 milione di persone muoiono ogni anno per l’esposizione al fumo passivo.
Secondo i dati dell’Istituto Superiore di Sanità (ISS), durante il lockdown sono diminuiti i fumatori di sigarette tradizionali, ma sono aumentati i consumatori di tabacco riscaldato e sigaretta elettronica (e-cig), alto il numero anche di chi li ha provati per la prima volta proprio durante questo periodo. Tra i fumatori di sigarette tradizionali chi non è riuscito a smettere ha invece aumentato il numero di sigarette fumate. I dati sono stati presentati nel corso del convegno annuale dell’ISS, che quest’anno, a causa della pandemia Covid-19, si è tenuto in streaming.
Durante il lockdown la prevalenza dei fumatori è passata dal 23,3% al 21,9%. 1,4 punti percentuali in meno che corrispondono ad una stima di circa 630 mila fumatori in meno (circa 334 mila uomini e 295 mila donne). Rispetto alle fasce d’età hanno cessato il consumo di sigarette circa 206 mila giovani tra 18-34 anni, 270 mila tra 35 e 54 anni e circa 150 mila tra 55 e 74 anni. Inoltre un altro 3,5% della popolazione pur non cessando completamente il consumo dei prodotti del tabacco ha diminuito la quantità consumata.
In occasione della Giornata mondiale senza tabacco 2020, il Ministero della Salute pubblica, come ogni anno, il Report Prevenzione e controllo del tabagismo.
Secondo i dati ISTAT, in Italia i fumatori, tra la popolazione di 14 anni e più, sono poco meno di 10 milioni. La prevalenza è scesa per la prima volta sotto il 19% ed è pari al 18,4%. Il fumo è più diffuso nella fascia di età che va tra i 20 e i 44 anni.
Si stima che siano attribuibili al fumo di tabacco oltre 93 mila morti l’anno nel nostro Paese; più del 25% di questi decessi è compreso tra i 35 ed i 65 anni di età. Per quanto riguarda il carcinoma polmonare, una delle principali patologie fumo correlate, nel nostro Paese la mortalità e l’incidenza sono in calo tra gli uomini ma in aumento tra le donne, per le quali questa patologia ha superato il tumore allo stomaco, divenendo la terza causa di morte per neoplasia, dopo il tumore al seno e al colon-retto.
Per quanto riguarda i minori, i dati forniti dallo studio HBSC che coinvolge gli studenti di 11, 13 e 15 anni in tutte le Regioni italiane mostrano che nel 2018, anno dell’ultima rilevazione, la quota di ragazzi che dichiarano di aver fumato sigarette almeno un giorno negli ultimi 30 giorni aumenta sensibilmente con il progredire dell’età, sia nei ragazzi che nelle ragazze, con una marcata differenza di genere a 15 anni (24,8% nei ragazzi, 31,9% nelle ragazze).
Anche la presenza sul mercato di nuovi prodotti (sigarette elettroniche e prodotti senza combustione) può risultare attrattiva per i giovani in quanto tali prodotti possono erroneamente essere considerati a rischio ridotto per la salute. Le attuali evidenze scientifiche non consentono di sostenere questa affermazione e di conoscere gli effetti a lungo termine del loro consumo, ma sigarette elettroniche e prodotti senza combustione, spesso promossi come tali, possono creare dipendenza, se contengono nicotina, e causare danni per la salute.
Occorre, pertanto, continuare ad investire nelle strategie efficaci di contrasto al tabagismo che includono azioni di promozione della salute, supporto alla cessazione e politiche di riduzione della domanda e dell’offerta (estensione degli spazi in cui non è consentito fumare, regolamentazione della pubblicità, politiche fiscali e dei prezzi).
I dati si commentano da soli e, personalmente, non ho dubbi sul fatto che è da ritenersi sempre prevalete il principio di precauzione anche se significa sacrificare gli interessi degli operatori economici a vantaggio della protezione del diritto alla salute. A maggior ragione se trattasi di minori.
Qui il comunicato dell’Istituto Superiore di Sanità.
Alberto Speciale
