Il Consiglio di Stato sull'”in house providing”: «doppia verifica sui vantaggi rispetto al mercato e ai benefici per la collettività»

 
 

Mentre si riaccende la questione del passagio all‘in house di Amia Spa il Consiglio di Stato irrompe con la Sentenza n. 7023 pubblicata il 19 ottobre 2021 proprio sul tema dell’affidamento in house indicando l’obbligo di doppia verifica sui vantaggi rispetto al mercato e sui benefici per la collettività.


A distanza di quattro anni dalle elezioni il Consiglio comunale nella seduta di giovedì 14 ottobre 2021 ha approvato con trenta voti favorevoli, tre astenuti (Tosi, Bisinella, Bozza) e quattro assenti (Drudi, T. Ferrari, Meloni, Vanzetto), la revoca al project financing di Amia Spa, dando il via libera al percorso per mantenere “in house” la raccolta dei rifiuti e la cura del verde. La prima sospensione del project era stata votata dall’aula, già nel febbraio 2018 inoltre l’iter del procedimento ha subito rallentamenti dovuti alla pandemia e alla fusione Agms-Aim.

L’in house significa che il Comune di Verona deve (ri)comprare Amia ed entro fine anno si giungerà all’affidamento diretto al Comune, operazione che permetterà, nei piani strategici dell’amministrazione comunale, di salvaguardare l’azienda e centinaia di posti di lavoro, oltre a rendere sempre più efficiente il servizio.

Il sindaco Federico sboarina ha dichiarato che «(…) la revoca del project di Amia è un’operazione necessaria per garantire l’efficienza del servizio, del quale usufruiscono 260 mila veronesi, così come il futuro dell’azienda pubblica e la tranquillità dei circa 600 dipendenti, e quindi di altrettante famiglie. (…) La raccolta rifiuti e la gestione del verde devono rimanere della città, non possiamo correre il rischio che una gara li metta in mano a società diverse. Il project, che qualche alchimista della precedente Amministrazione aveva pensato, avrebbe determinato un bagno di sangue, in primis per l’azienda e i lavoratori che avrebbero dovuto fare i conti con offerte aggressive di soggetti terzi, e poi per le casse comunali. Ci saremmo trovati a dover scegliere se perdere la nostra azienda o se esborsare cifre milionarie per affidare il servizio ad Amia. (…).».

Il percorso prevede la costituzione di una nuova società che garantirà il posto di lavoro a tutti i lavoratori di Amia dando sicurezza alle rispettive famiglie. La prospettiva, anche alla luce dell’avvenuta fusione Agsm-Aim, è quella che in futuro la raccolta dei rifiuti sarà svolta dalla nuova azienda “in house” mentre lo smaltimento, che prevede fra l’altro la produzione di energia, verrà lasciato all’Agsm-Aim.

Si evidenzia che la delibera consiliare approvata ha approvato la revoca del project ma non le successive scelte che saranno effettuate dall’Amministrazione per la gestione di Amia, sulle quali occorrerà intraprendere un successivo iter di valutazione.

In questo ambito il Consiglio di Stato irrompe con la Sentenza n. 7023 pubblicata il 19 ottobre 2021 proprio sul tema dell’affidamento “in house” indicando l’obbligo di doppia verifica sui vantaggi rispetto al mercato e sui benefici per la collettività. La sentenza chiarisce i profili applicativi dell‘articolo 192, comma 2 del D.Lgs. 50/2016 (Codice degli appalti pubblici), che determina per gli enti affidanti l’obbligo da un lato di dimostrare il fallimento del mercato (ossia l’incapacità del mercato di offrire il servizio alle medesime condizioni, qualitative, economiche e di accessibilità, garantite dal gestore oggetto del controllo analogo) e dall’altro la sussistenza di specifici benefici per la collettività derivanti dall’affidamento diretto del servizio in house.

Nel caso in trattazione la società “Servizi Comunali S.p.A.” – società ad intero capitale pubblico avente per oggetto la gestione di servizi pubblici degli enti locali soci, con particolare riguardo a quelli di raccolta dei rifiuti e di igiene urbana – ha chiesto l’annullamento della sentenza del TAR per la Lombardia che ha accolto il ricorso proposto da quattro aziende private contro le deliberazioni del Consiglio comunale e della Giunta del Comune di Albino (BG), recanti l’affidamento alla società “Servizi Comunali S.p.A.” della gestione dei servizi di igiene ambientale mediante l’istituto dell’ in house providing per il periodo dal 1 luglio 2018-30 giugno 2028.

La disposizione si fonda sul carattere secondario e residuale dell’affidamento in house, imponendo che il particolare modulo organizzativo per servizi disponibili sul mercato sia assoggettato a una duplice condizione, che non è richiesta per le altre forme di affidamento (con particolare riguardo alla messa a gara con appalti pubblici).

L’obbligo motivazionale cui sono tenuti gli enti nei provvedimenti di affidamento comporta tuttavia, sul piano istruttorio, l’attribuzione alle stesse amministrazioni della scelta, anch’essa tipicamente discrezionale, in ordine alle modalità più appropriate a percepire, in relazione alla concreta situazione di fatto, i dati necessari al fine di compiere, in maniera oggettiva quanto completa, la valutazione di preferenza.

Tale metodo impone all’Amministrazione di prendere in considerazione sia la soluzione organizzativa e gestionale praticabile attraverso il soggetto in house, sia la capacità del mercato di offrirne una equivalente, se non maggiormente apprezzabile, sotto i profili della “universalità e socialità, efficienza, economicità, qualità del servizio e ottimale impiego delle risorse pubbliche”. Sotto questo profilo, le valutazioni da esprimere (benefici per la collettività e fallimento del mercato) possono essere accorpate in un’unica motivazione che esponga in modo «ragionevole e plausibile le ragioni che, nel caso concreto», hanno condotto l’amministrazione «a scegliere il modello in house rispetto alla esternalizzazione».

Nell’analisi di specie nel caso concreto oggetto di giudizio ha condotto l’amministrazione a scegliere il modello in house rispetto all’esternalizzazione con gara.

Nello sviluppo dell’istruttoria, le amministrazioni affidanti hanno la possibilità di procedere secondo modalità che non si traducono nell’effettuazione di specifiche indagini di mercato o di tipo comparativo.

I giudici amministrativi rilevano infatti come la peculiarità del caso concreto, l’esperienza di mercato vissuta in precedenza, l’elaborazione di specifici dati possano indurre l’ente alla ragionevole valutazione che l’affidamento mediante gara non garantisce (quantomeno, non nella stessa misura di quello diretto) il raggiungimento degli obiettivi prefissati, traducendosi in plausibili, dimostrabili e motivate ragioni idonee a giustificare la scelta.

Il Consiglio di Stato, analizzando il caso sottoposto, ha individuato alcuni elementi che possono essere intesi come esemplificativi dei dati assunti e della loro elaborazione ai fini della verifica.

In primo luogo, la imitata partecipazione di operatori economici a precedenti gare indette dall’amministrazione per lo stesso servizio, nonostante una consistente presenza di imprese in tale settore nel contesto territoriale di riferimento e a livello nazionale, dimostra la poca appetibilità da parte degli operatori stessi, evidenziando una situazione tale da non permettere all’ente di ottenere dal mercato condizioni migliori, più vantaggiose in termini di vantaggi sociali ed economici, rispetto a quelle sino a quel momento praticate e offerte dall’affidamento in house.

In secondo luogo, i profili economici riferibili al modello dell’affidamento diretto, anche qualora abbiano rappresentato uno sconto ridotto rispetto ai prezzi praticati nel mercato, devono essere accuratamente valutati, soprattutto quando siano connessi non solo a prestazioni essenziali, ma anche a obblighi di servizio pubblico e a servizi aggiuntivi.

Infine la rilevazione di attività aggiuntive, valutabili in termini qualitativamente migliorativi rispetto al mercato e alle pregresse gestioni, nonché la possibilità di adattare in ogni momento le condizioni di erogazione del servizio alle mutate esigenze dell’amministrazione sono tutte condizioni rilevanti sotto il profilo del miglioramento dello standard qualitativo del servizio, produttive di specifici benefici per la collettività, non conseguibili sul mercato, in ragione del vincolo di cristallizzazione dell’offerta.

Alberto Speciale

 

 
 
Classe 1964. Ariete. Marito e padre. Lavoro come responsabile amministrativo e finanziario in una società privata di Verona. Sono persona curiosa ed amante della trasparenza. Caparbio e tenace. Lettore. Pensatore. Sognatore. Da poco anche narratore di fatti e costumi che accadono o che potrebbero accadere nella nostra città. Difensore dei diritti ambientali, il che mi ha procurato un atto di citazione milionario. Ex triatleta in attesa di un radioso ritorno allo sport.

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