ANAC: i costi dell’emergenza Covid-19, indagine sugli affidamenti di beni e servizi. Criticità sui DPI mascherine

 
 

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato il 4 agosto l’Indagine conoscitiva sugli affidamenti in regime emergenziale di forniture e servizi sanitari connessi al trattamento ed al contenimento dell’epidemia da Covid-19 contenente l’elaborazione e l’analisi dei dati forniti dalle stazioni appaltanti sull’intero territorio nazionale degli affidamenti campionati. Emerse criticità che saranno oggetto di specifiche azioni di vigilanza da parte dell’Autorità, eventualmente anche di natura ispettiva.

Potrebbero sembrare prove tecniche di autonomia regionale nazionale quello che l’ANAC ha messo in evidenza con l’indagine conoscitiva sugli affidamenti in regime emergenziale di forniture e servizi sanitari connessi al trattamento ed al contenimento dell’epidemia da Covid-19. La differenza di importo per l’acquisto  delle mascherine, tamponi, ventilatori, prodotti igienizzanti, camici, e altre forniture varia, varia, e non di poco, tra tutte le regioni a talvolta perfino tra province della stessa regione

Considerata la rilevanza socio-economica che gli effetti del periodo emergenziale hanno prodotto sul Paese, l’Autorità nazionale anticorruzione ha effettuato un’indagine conoscitiva sugli affidamenti connessi al trattamento ed al contenimento dell’epidemia da Covid-19. Nel periodo di picco del fenomeno (1 marzo-30 aprile), la spesa complessiva a livello nazionale è stata pari a 5,8 miliardi. Per avere un quadro più specifico della situazione, l’Anac ha inoltre inviato un questionario alle 182 stazioni appaltanti che nel periodo di riferimento risultano aver espletato appalti, selezionando quelli di importo maggiore per ciascuna di esse. Dall’indagine sono emerse criticità che saranno oggetto di specifiche azioni di verifica ispettiva da parte di ANAC.

Iniziamo col dire che la distribuzione per categoria merceologica mostra (Tabella 2.2) che il 54% della spesa complessiva è riconducibile all’acquisto di mascherine (cui corrisponde un valore di oltre 3 miliardi di euro); il 21,9% della spesa (corrispondente a circa 1,3 miliardi di euro) è attribuibile alla fornitura degli altri dispositivi di protezione individuale (camici, tute, calzari, ecc.). Il 7,3% della spesa è poi riconducibile all’acquisto di ventilatori polmonari e forniture per l’ossigenoterapia ed il 3,1% a tamponi e test diagnostici del Covid-19.

Il 55,6% della spesa connessa all’emergenza è stato impegnato a livello centrale, con il 24,2% del totale delle procedure avviate, mentre il restante 44,4% della spesa è stato sostenuto dalle Regioni, pari a circa il 74% degli affidamenti effettuati. Mentre, come presumibile, la quasi totalità delle procedure tracciate da smartCIG (Tabella 2.5) è rappresentata da un affidamento diretto (92,8%) corrispondente all’87,7% del valore complessivo delle procedure sottoposte alla sola tracciabilità. Le adesioni identificate da smartCIG rappresentano l’1,3% corrispondente al 2,1% della spesa tracciata tramite smartCIG.

Il 55,6% della spesa connessa all’emergenza è stato impegnato a livello centrale, con il 24,2% del totale delle procedure avviate, mentre il restante 44,4% della spesa è stato sostenuto dalle Regioni, pari a circa il 74% degli affidamenti effettuati.
La Tabella 2.12, relativa alla distribuzione territoriale del numero di procedure e della spesa, evidenzia che le Regioni che hanno sostenuto la maggiore spesa sono la Lombardia (6,8% della spesa nazionale complessiva), la Toscana (6,5%), Emilia (6,1%), la Campania (5,8), il Piemonte (4,1%) ed il Veneto (3,2%).

     Osservando la Tabella 2.13, in cui è riportata la distribuzione regionale della spesa per categoria merceologica, si può notare che la quota maggiore di “mascherine” e “ventilatori/ossigenoterapia” è stata acquistata a livello centrale (75,9% della spesa per le prima e 58,1% di spesa per la seconda categoria). Con riferimento alle mascherine, le regioni che hanno speso maggiormente sono la Toscana (212.166.888 euro, pari al 6,8%) e la Campania (127.842.878 euro, pari al 4,1%); per ventilatori e strumenti per l’ossigenoterapia, invece, la Campania è la regione che ha sostenuto la maggior spesa (69.770.528 euro, pari al 16,5% del totale speso per questa categoria merceologica), seguita da Toscana (32.955.118 euro, pari al 7,8%) e Lombardia (17.773.690 euro, pari al 4,2%). Per tutte le altre categorie merceologiche, oltre il 50% degli acquisti, in termini di spesa, è stato effettuato a livello regionale. Nel dettaglio, per i dispositivi di protezione diversi dalle mascherine, il 66,3% della spesa è attribuito alle Regioni. Il valore più alto spetta all’Emilia Romagna (215.476.328 euro, pari al 17%), seguita dalla Lombardia (con una spesa di 206.924.333 euro, pari al 16,3%) e Piemonte (123.720.639 euro, pari al 9,7%). L’acquisto di tamponi, test e strumenti per la diagnosi è stato effettuato quasi totalmente dalle Regioni (ben il 95,4%). Anche in questo caso, la spesa maggiore è stata sostenuta dall’Emilia Romagna (32.207.301 euro, corrispondente al 18% del totale della spesa sostenuta per la categoria). Seguono Veneto con 23.802.114 euro, pari al 13,4%, Piemonte con 13.698.210 euro e pari al 7,7%, Lazio con 13.419.594 euro, corrispondente al 7,5%, Campania, con 11.288.496, pari al 6,4% e Toscana con 10.764.654 euro, pari al 6,1%.

L’analisi, approfondendo l’analisi comparativa territoriale, ha calcolato la spesa pro capite per regione, ottenuta dividendo la spesa complessiva regionale (intendendo la spesa sostenuta dalle stazioni appaltanti di competenza regionale) per popolazione residente al 31/12/2019 (Tabella 2.14). Il valore più elevato è rappresentato dalla Toscana, dove l’emergenza ha pesato su ogni residente per un costo pari a 101,19 euro. A seguire, troviamo l’Emilia Romagna, con un costo di circa 78 euro pro-capite, Liguria con 72 euro, Trento con 70,84 euro, Campania e Friuli, rispettivamente 58,33 e 57,13 euro, Piemonte con 54,61 euro, Bolzano con 48,13, Abruzzo con 40,69, Lombardia 38,81 e Verona con 37,37. Tutte le suddette regioni presentano una spesa pro-capite superiore al valore medio pro-capite sostenuto a livello regionale, pari a 42,61 euro. Le regioni per cui si rileva la minor spesa pro-capite sono invece il Molise (4,79 euro), la Calabria (8,08 euro), l’Umbria (9,94 euro), la Sicilia (12,70 euro), il Lazio (17,21 euro) e la Basilicata (19,96 euro), tutte con una spesa pro-capite inferiore al 50% della media regionale.

     Infine, ANAC fornisce un’interessante analisi comparativa della spesa regionale in relazione al numero dei contagiati registrati da ciascuna regione alla data del 30 aprile 2020 (Tabella 2.17). Risulta essere la Campania la regione che fa registrare il valore più elevato di spesa rispetto al numero di contagiati. Il valore rappresentato dalla Campania è pari al 610% del valore medio della spesa regionale per contagiato e pari al 270% del valore medio della spesa nazionale per contagiato.
A fronte di un numero di circa 4.420 contagi, la regione Campania ha infatti speso circa 337 milioni di euro mentre la Lombardia, con circa 75.700 contagi, ha sostenuto una spesa complessiva di 392 milioni di euro.
Tra le regioni che presentano un rapporto spesa/contagiati tra i più elevati vi sono poi la Toscana, la Sardegna e la Basilicata, tutte con un valore superiore al valore pro-capite della spesa sostenuta a livello nazionale.

I dati raccolti da ANAC sono la conseguenza di una attività istruttoria volta ad acquisire dalle amministrazioni rientranti nel campione selezionato specifiche informazioni sui CIG ritenuti rilevanti nella prima fase ricognitiva di indagine. Trattandosi di indagine estesa ad un vasto campione di CIG, le richieste di informazioni sono state strutturate in modo da acquisire dati omogenei mediante trasmissione di una scheda in formato excel (a piè di pagina i dati delle schede restituite, ndr) da compilare a cura dei destinatari con inserimento di dati ritenuti di interesse. In riscontro alle richieste inviate in modo massivo (182 stazioni appaltanti) sono pervenute le schede di riscontro da parte di 163 s.a., con un tasso di omessa risposta del 10% (pari a 19 s.a.).

Le schede sono state esaminate per individuare eventuali criticità ed approfondimenti istruttori per le successive fasi di attività degli uffici. Si tratta di affidamenti che sono riconducibili nella disciplina speciale in deroga adottata per fronteggiare l’emergenza sanitaria in quanto le procedure ordinarie avrebbero compromesso la tempestività delle misure urgenti richieste dall’emergenza epidemiologica.

Particolare attenzione è stata dedicata ai dati relativi ai prezzi unitari a base d’asta e a quelli offerti, alle tempistiche di consegna delle forniture, alle eventuali criticità riscontrate dal committente, all’applicazione di penali, alla verifica dei requisiti del fornitore condotta dall’amministrazione e all’eventuale risoluzione del contratto per inadempimento. ANAC evidenzia che il contesto emergenziale ha determinato uno stravolgimento del mercato dei dispositivi di protezione individuale, soprattutto negli approvvigionamenti di mascherine protettive, alterandone ogni parametro di riferimento rispetto al contesto commerciale pre-pandemia.

La crescita esponenziale dei prezzi registrati nel periodo di picco (marzo-aprile 2020) deriva dall’impennata della domanda a fronte di una ridotta capacità produttiva e da speculazioni di mercato. La variabilità dei prezzi dei DPI ha caratterizzato gli affidamenti in esame sull’intero territorio nazionale e tendenzialmente l’analisi non  registra oscillazioni estremamente significative. In ragione della particolare rilevanza e diffusione degli approvvigionamenti di mascherine, l’attenzione è stata incentrata soprattutto su tali DPI. Non a caso le criticità più diffuse si sono registrate proprio su tali dispositivi di protezione (48,72%), soprattutto per ciò che attiene alla tempistica di consegna dei prodotti. A seguire in ordine di criticità sono gli altri DPI (16,8%), i tamponi e reagenti (13,11%), i ventilatori polmonari e l’ossigeno (16,67%), i disinfettanti (9,09%) e altre categorie (7,61%). L’analisi dei prezzi di aggiudicazione rilevai che in genere i prezzi unitari delle mascherine ffp2 (le più richieste) oscilla tra € 2,20 (PCM-Protezione Civile) e € 7,50 (Regione Lazio), mentre quelle chirurgiche in genere presentano un prezzo unitario che oscilla tra € 0,50 e 0,70.

In ordine al rispetto della tempistica di completamento delle forniture si è notato che nella maggior parte dei casi il termine contrattualizzato è stato rispettato dai fornitori con ritardi registrati in media che si assestano in circa 15/25 giorni. In una limitata casistica, inoltre, oltre al ritardo è stata segnalata la mancata consegna, totale o parziale, della fornitura, cui ha fatto seguito la risoluzione contrattuale attivata dal committente.

Altre criticità di rilevo riguardano l’esito negativo delle verifiche sul possesso dei requisiti di ordine generale ex art. 80 D.Lgs. n. 50/2016 (Motivi di esclusione)  che hanno indotto le amministrazioni appaltanti a procedere con i consequenziali provvedimenti espulsivi e di segnalazione all’Autorità.

Nell’ambito della casistica sottoposta ad esame si sono rivelate, altresì, procedure andate deserte, affidamenti revocati, difformità qualitative e/o quantitative delle forniture contrattualizzate, procedure annullate per riscontrata inaffidabilità dell’offerente (che non ha fornito idonee garanzie di competenza, nonché di solidità finanziaria) e/o dei prodotti offerti (carenze documentali delle schede tecniche dei dispositivi offerti), verifiche dei requisiti non eseguite o eseguite ex post, forniture non certificate CE, CIG da escludere dal campione di indagine perché riferiti a forniture non riconducibili all’emergenza Covid-19.

L’analisi esprime inoltre, sia pure in limitati casi, che la disamina effettuata ha rivelato criticità che suggeriscono di fare approfondimenti istruttori, in altri non sono stati forniti nella scheda i dati richiesti e per altri ancora non risulta pervenuta risposta da parte della stazione appaltante.

Con riguardo alle segnalazioni pervenute, le criticità emerse dall’analisi ripropongono in gran parte quelle riscontrate nel corso della valutazione delle risposte fornite dalle stazioni appaltanti coinvolte nell’indagine. In particolare, relativamente alla fase di affidamento gli esponenti contestano il costo eccessivo di alcune forniture (prevalentemente mascherine ed altri DPI) rispetto ai prezzi correnti, gli affidamenti diretti in assenza di indagini di mercato e di una, seppur minima, competizione tra gli operatori del settore, nonché il mancato possesso da parte dell’affidatario della commessa dei necessari requisiti di ordine generale o speciale.

Infine, relativamente alla fase esecutiva si rilevano in particolare contestazioni inerenti gli inadempimenti degli affidatari alle disposizioni contrattuali, i ritardi e la scarsa qualità delle forniture o l’assenza di idonee certificazioni che certifichino l’idoneità dei prodotti forniti.

Alberto Speciale

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  • Allegato 3 – Censimento richieste e risposte Stazioni Appaltanti – formato xlsx
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  • Allegato 6 – Tabella sintesi risposte Stazioni Appaltanti – Dati del contratto – formato xlsx
 
 
Classe 1964. Ariete. Marito e padre. Lavoro come responsabile amministrativo e finanziario in una società privata di Verona. Sono persona curiosa ed amante della trasparenza. Caparbio e tenace. Lettore. Pensatore. Sognatore. Da poco anche narratore di fatti e costumi che accadono o che potrebbero accadere nella nostra città. Ex triatleta in attesa di un radioso ritorno allo sport.

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